Mur de soutènement et domaine public routier : Quand la fonction ne suffit pas à fonder la propriété.

Le contenu de mon articleLes communes disposent d’un pouvoir de police étendu pour protéger l’intégrité de leur domaine public routier. Néanmoins, ce pouvoir est strictement encadré : Le bien litigieux doit réellement appartenir au domaine public.

Par un arrêt en date du 10 septembre 2026 (n° 24TL02943), la Cour administrative d’appel (CAA) de Toulouse rappelle que la fonction d’un ouvrage, aussi utile soit-elle à la collectivité, ne suffit jamais, à elle seule, à emporter sa domanialité publique.

I. Du refus de clôture à la mise en demeure sous sanction pénale.

En mai 2018, une propriétaire fait l’acquisition de deux parcelles sur le territoire de la commune de Lagnes dans le Vaucluse, bordées par la route de l’Isle-sur-la-Sorgue. Un muret en pierre longe sa propriété au droit de cette voie.

En 2020, elle sollicite une autorisation de construire pour installer une clôture sur ce muret. Le Maire refuse au motif que le mur appartiendrait au domaine communal.

La commune engage ensuite une procédure de plan d’alignement (Article L. 112-1 du Code de la voirie routière), qu’elle approuve par une délibération en date du 19 mai 2022, intégrant ainsi d’office le mur au domaine public routier communal.

Peu après, le 11 juillet 2022, le Maire met en demeure la propriétaire de retirer, sous quinze jours, une canisse et un grillage installés sur ce muret, invoquant une atteinte au domaine public routier réprimée par les contraventions de voirie (Articles L. 116-1 et R. 116-2 du Code de la voirie routière).

II. La qualification du mur : La présomption d’accessoire cédant devant le titre privé.

La cour fait une application rigoureuse de la théorie de l’accessoire, en rappelant d’abord la règle générale, avant d’en poser immédiatement la limite.

Si en l’absence de titre attribuant la propriété du mur à quelqu’un d’autre que la collectivité, un mur situé à l’aplomb ou en contrebas d’une voie publique, dont la présence évite la chute de matériaux ou sert à soutenir cette voie, doit être regardé comme un accessoire de la voie publique, et ce, même s’il sert aussi à clôturer les parcelles riveraines.

Cependant, cette présomption s’effondre dès qu’un titre de propriété privée est produit.

La CAA le rappelle avec force : « seuls les biens appartenant à une personne publique peuvent être inclus dans le domaine public ». En d’autres termes, si la fonction de soutènement peut caractériser un ouvrage public, elle ne suffit jamais, à elle seule, à fonder la propriété publique du sol ou de l’ouvrage.

En l’espèce, la commune n’invoque aucun titre de propriété sur ce mur. Le rapport de l’enquête publique se borne à constater que l’ouvrage a un caractère fonctionnel de soutènement. La CAA précise sur ce point que cela ne permet en aucun cas d’en déduire sa propriété publique.

À l’inverse, la propriétaire produit, lui, des éléments décisifs :

• Un procès-verbal de bornage et un plan de bornage établis par un géomètre-expert en 2017, annexés à son acte authentique de vente, démontrant que le mur se situe à l’intérieur des limites de sa parcelle privée, matérialisée par des clous d’arpentage précis.

• Un arrêté d’alignement individuel délivré par le Maire lui-même en 2017, qui avait défini l’alignement de la voirie communale par rapport à ce même mur existant, sans que la configuration des lieux n’ait évolué depuis.

En l'absence de titre public et face à un titre privé concordant, la délibération approuvant le plan d’alignement est entachée d’illégalités pour avoir inclus une propriété privée dans le domaine public.

III. L’effet dominos : L’annulation automatique de la mise en demeure.

La mise en demeure du 11 juillet 2022 reposait exclusivement sur le motif de l’atteinte au domaine public routier.

En défense, la commune tentait de faire valoir que les installations avaient déjà fait l’objet d’un refus d’autorisation d’urbanisme en 2021. La cour n’a pas eu à examiner ce moyen : la décision contestée ne visant aucune infraction au code de l’urbanisme, elle ne pouvait être régularisée a posteriori sur ce terrain.

La domanialité publique du mur tombant, la mise en demeure s’effondre par voie de conséquence pour erreur de fait.

Précision procédurale majeure : La CAA confirme, par ailleurs, qu’une mise en demeure ordonnant la démolition ou le retrait d’installations sous un délai contraint, assortie de la menace de sanctions pénales, constitue une décision faisant grief, directement attaquable par la voie du recours pour excès de pouvoir.

IV. Checklist pratique : Contester l’intégration abusive d’un ouvrage au domaine public.

☐ Exiger la preuve du titre : Ne pas se contenter de l’argument de la « fonction de soutènement » ou d’utilité publique. Demander l’acte d’acquisition ou le titre de domanialité de la collectivité.

☐ Exploiter l’acte de vente et ses annexes : Vérifier la présence d’un PV de bornage, d’un plan d’arpentage ou de clous de géomètre attestant que l’ouvrage se trouve dans l’assiette de la parcelle privée.

☐ Opposer les actes administratifs antérieurs : un arrêté d’alignement individuel délivré antérieurement par la commune, s’il n’a jamais été remis en cause par une évolution de la configuration des lieux, constitue une pièce à très forte valeur probante.

☐ Isoler le fondement de la poursuite : Vérifier si la mise en demeure vise le Code de la voirie routière ou le Code de l’urbanisme. Une commune ne peut pas rattraper une mise en demeure « voirie » illégale en invoquant un motif « urbanisme » devant le juge si ce dernier ne figurait pas dans la décision d’origine.

☐ Attaquer la mise en demeure sans attendre la sanction : Contrairement à une idée reçue, dès lors qu’un délai fixe et une menace pénale sont formulés, l’acte est susceptible d’un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal administratif.

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